Informe Especial: Nuevo Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay (“CAROU”)

 

OCTUBRE, 2014

I. Introducción

Con el fin de ajustar las políticas y prácticas más modernas en la materia a lo previsto en el Código Aduanero del Mercosur, el 25 de setiembre de este año fue publicada en el Diario Oficial la Ley N° 19.276 que aprueba el nuevo Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay (en adelante “CAROU” o el “Código”). El Código entrará en vigencia a los 180 días de su promulgación, esto es, el 18 de marzo de 2015.

A partir de la vigencia mencionada, el CAROU sustituirá al actual Código Aduanero del Uruguay, aprobado por el Decreto-Ley N° 15.691 del 7 de diciembre de 1984 (en adelante, el “CAU”) así como también a varias otras normas sobre la materia aduanera.

A continuación realizaremos un resumen informativo de los principales aspectos del CAROU a nivel general. Será objeto de informe por separado lo que refiere a regímenes aduaneros especiales (envíos postales internacionales, contenedores, sustitución de mercaderías, etc.) y áreas con tratamientos aduaneros especiales (Zonas Francas y Tiendas Libres de venta a turistas de frontera).

II. Principales cambios Entre los principales cambios que introduce el CAROU a nuestro sistema jurídico, destacamos los siguientes:

– Se actualizan las definiciones de los agentes que participan en el comercio exterior;

– Se amplían las facultades de la Dirección Nacional de Aduanas (la “DNA”);

– Las Zonas Francas dejan de ser exclaves y pasan a estar bajo control de la DNA, manteniéndose las exoneraciones fiscales;

– Se legaliza la utilización del Documento Único Aduanero (el “DUA”);

– Se modifica el régimen de depósitos aduaneros, ampliándose el listado de operaciones permitidas en los mismos (así como en Puertos y Aeropuertos Libres);

– Aparece el régimen de exportación temporaria y se modifica el régimen de reparaciones con fines de garantía;

– Se modifica el tránsito aduanero, estableciéndose presunciones de importación ante faltantes;

– Se establece un régimen de consultas vinculantes ante la DNA (consultas previas);

– Se armoniza en un único cuerpo orgánico, la regulación de las infracciones aduaneras bajo los mismos principios y procedimientos, procurando dar certeza jurídica a los operadores;

– Se permite a la DNA realizar acuerdos de pago con los contribuyentes en caso de infracción hasta tanto exista sentencia de condena en primera instancia;

– Se adopta para la mayoría de las infracciones aduaneras un criterio de imputación de responsabilidad subjetiva sobre la objetiva que primaba hasta el momento.

– Se incorpora la posibilidad de la auto revisión por parte del administrado.

III. Disposiciones Generales En primer lugar, el CAROU establece las normas básicas de la actividad aduanera. Como principal concepto, se establece que el territorio bajo control aduanero (el área donde aplica la legislación aduanera) coincidirá con el territorio político de Uruguay más los enclaves otorgados a favor de Uruguay, y con excepción de los exclaves otorgados a favor de otros países o bloques de países. Esta disposición implica que las Zonas Francas, Puertos Francos, Puertos Libres y Aeropuertos Libres quedan comprendidos dentro del control aduanero con un mismo nivel de fuerza.

Por un lado, se delimitan dos áreas aduaneras: la zona primaria aduanera y la zona secundaria aduanera.

La zona primaria aduanera comprende los puertos, aeropuertos, puestos de frontera y otras áreas donde se efectúa el control por parte de la DNA de la entrada, salida, permanencia, almacenamiento y circulación de personas, bienes y transportes. Los Puertos Libres y Aeropuertos Libres son parte de la zona primaria aduanera.

La zona secundaria aduanera, es el área del territorio aduanero no comprendida en la zona primaria aduanera. Dentro de esta zona secundaria aduanera, se establecen áreas de control especial (la “zona de vigilancia aduanera”).

Tanto en la zona primaria como en la secundaria, la DNA podrá fiscalizar mercaderías, personas y medios de transporte, decomisar los bienes o proceder a la detención y arresto de las personas, e inspeccionar depósitos, oficinas, establecimientos comerciales, industriales u otros. Sin embargo, en la zona secundaria deberá requerir, cuando corresponda, previa autorización judicial para ello. Por otro lado, dentro de la zona de vigilancia aduanera, la DNA tendrá mayores atribuciones de vigilancia.

Por otro lado se establecen modificaciones al régimen de los despachantes de aduanas, del operador económico calificado, los depositarios y los agentes de transporte, y se regulan las figuras del transportista, del operador postal y de los agentes de carga (los “freight forwarders”).

Se impone a nivel legal la obligatoriedad al transportista de informar a la DNA los manifiestos de carga (o equivalente), la declaración de salida en lastre, la declaración de escala, la lista de provisiones y la lista de pasajeros.

Por último, se establece que los tributos deberán pagarse previamente a la declaración de la mercadería, tal como está previsto actualmente, salvo reglamento en este sentido, y sólo se admite la devolución de tributos cuando la DNA entienda que se pagaron indebidamente. Se fija una actualización de los tributos aduaneros desde su devengamiento hasta su pago en función de la variación de la Unidad Indexada. Asimismo, se establece que la DNA tendrá título ejecutivo para el cobro de tributos, multas, precios o gravámenes que recaude.

IV. Ingreso de la mercadería al Territorio Aduanero 1) Generalidades

La mercadería, las unidades de carga y los medios de transporte que ingresan al territorio aduanero nacional quedan sujetos al control, vigilancia y fiscalización de la DNA, y aún aquellas que atraviesan el territorio aduanero con destino al exterior podrán ser también objeto de fiscalización.

La mercadería deberá ingresar en las horas y por los lugares habilitados por la DNA, pudiendo establecer regímenes especiales para los oleoductos, gasoductos, líneas de transmisión eléctricas o similares no previstas a fin de asegurar la fiscalización.

Para el caso del ingreso a territorio aduanero uruguayo, la mercadería deberá ser directamente trasladada a un lugar habilitado por la DNA, salvo que se trate de mercadería a bordo de un medio de transporte con destino a otro país y que atraviese las aguas jurisdiccionales o el espacio aéreo uruguayo.

Se deberá presentar a la DNA una declaración de llegada de la mercadería por quien la introduce a territorio aduanero, no bastando el manifiesto de carga salvo que éste contenga toda la información requerida. La mercadería deberá ser descargada en el lugar de llegada tras el envío de la declaración de llegada a la DNA y la autorización de la misma para descargar.

2) Diferencias en la declaración de la mercadería

Se considerará que hay diferencias en mas o en menos de la mercadería descargada en relación a la incluida en la declaración de llegada, cuando se configuren, entre otras, las siguientes situaciones: sobren o falten bultos tales como contenedores, pallets, cajas, cajones y bolsas, o cantidad de mercadería cuando esta no estuviere acondicionada en bultos o se tratare de carga a granel.

En el caso que las diferencias en más o en menos sean menores al 5% de la cantidad declarada, no será necesaria una justificación ni se configurará por ello faltas o infracciones aduaneras.

En caso de constatarse diferencias entre la mercadería descargada y la declarada que superen lo antes mencionado, las mismas deberán ser justificadas en un plazo de 8 días hábiles.

La diferencia en menos no justificada dará lugar a una presunción relativa de que la mercadería ha sido introducida definitivamente al territorio aduanero, siendo el transportista y el agente de transporte responsables por el pago de los tributos y reajustes correspondientes, salvo demostración de que la diferencia se generó por caso fortuito, fuerza mayor o cualquier causa que no le sea imputable.

La diferencia en más no justificada, recibirá el tratamiento establecido en la legislación aduanera.

3) Depósito temporal de importación

Una vez descargada la mercadería, y hasta tanto la misma no reciba un destino aduanero, se encuentra en condición de “depósito temporal de importación”.

La mercadería en condición de depósito temporal de importación, debe permanecer en lugares habilitados, por un plazo máximo de 12 meses prorrogable, y en los casos de faltante, sobrante, avería o destrucción de la misma, serán responsables por el pago de los tributos aduaneros y sus reajustes, sin perjuicio de las sanciones, los depositarios y quienes tuvieran la disponibilidad jurídica de la mercadería (salvo demostración de caso fortuito, fuerza mayor u otra causa que no le sea imputable).

La mercadería sometida a la condición de depósito temporal de importación solo puede ser objeto de operaciones destinadas a asegurar su conservación, impedir su deterioro y facilitar su despacho, siempre que no modifiquen su naturaleza, presentación o características técnicas y no aumenten de valor.

La mercadería por la cual no se inicie el procedimiento para su inclusión en un destino aduanero dentro de los plazos correspondientes, será considerada en situación de abandono.

4) Destinos aduaneros de importación

El CAROU innova en el sistema de importaciones, estableciendo que toda la mercadería que ingrese al territorio aduanero nacional deberá cumplir con un destino aduanero:

i) Importación;

ii) Reembarque;

iii) Abandono;

iv) Destrucción.

Estos destinos son sin perjuicio de las facultades de decomiso u otras dadas por la normativa a la DNA para la salvaguarda de la salud, la seguridad, la moralidad, el medio ambiente o el patrimonio, entre otros.

i) Importación

Los destinos aduaneros de importación son:

A) La importación definitiva;

B) La admisión temporaria para reexportación en el mismo estado;

C) La admisión temporaria para perfeccionamiento activo;

D) El depósito aduanero;

E) El tránsito aduanero.

Toda solicitud de darle a una mercadería un destino aduanero deberá ser presentada a la DNA de forma previa a la llegada de la mercadería con los datos necesarios para probar la disponibilidad jurídica de la mercadería, la clasificación arancelaria, valoración en Aduana de la mercadería y la liquidación de los tributos. Dicha información deberá ser remitida a la DNA de forma electrónica, salvo solicitud expresa de la DNA. La DNA podrá solicitar además toda información complementaria por medios físicos o electrónicos, e incluso solicitar la traducción de los documentos complementarios. Actualmente esas informaciones se solicitan por medio del DUA (Documento Único Aduanero), el cual recibe un régimen de carácter legal.

La DNA podrá realizar cualquier verificación de forma selectiva, incluso de forma física, de la declaración de mercadería y anular aquellas declaraciones de oficio o a solicitud del declarante previo a la liberación y retiro de mercadería. Tras la anulación de la declaración la DNA no devolverá las tasas percibidas. El declarante podrá asistir a la verificación y aún si no lo hiciera deberá asumir todos los costos de las verificaciones físicas, muestras y ensayos.

El declarante es responsable por la veracidad de su declaración, la autenticidad de la documentación presentada y el cumplimiento de la normativa sobre la documentación. Una vez presentada la declaración es inalterable por el declarante, pero podrá ser corregida antes de la determinación de canal de control sin costo, o posteriormente a la determinación del canal de control cuando surja un error claro en la lectura de los documentos que no implicara pérdida de renta fiscal previo abono a la DNA de una suma equivalente a 400 Unidades Indexadas por cada corrección.

Se admite la declaración simplificada mientras la mercadería se encuentre en depósito aduanero y en aquellos casos que la DNA entienda conveniente en razón de la mercadería o el declarante (como por ejemplo con los Operadores Económicos Calificados).

A) Importación definitiva

La importación definitiva es la operación aduanera que implica la libre circulación de una mercadería importada al territorio aduanero nacional previo pago de los tributos a la importación.

Toda importación deberá ser remitida a depósito temporal de mercadería previo al despacho a destino, salvo que por las condiciones o naturaleza de la misma (que impliquen peligro o riesgo a las personas, mercaderías o al medio ambiente) requieran despacho directo a destino.

B) y C) Admisión Temporaria

Bajo el CAU y la Ley N° 18.184, se establecieron cuatro regímenes aduaneros especiales:

– La admisión temporaria para reexportación en el mismo estado, único régimen bajo el CAU y que requiere autorización expresa del Ministerio de Economía y Finanzas para autorizar el ingreso con fines determinados a territorio nacional;

– La admisión temporaria para perfeccionamiento activo, donde se importa mercadería exenta de tributos para transformarla, elaborar otra, repararla o realizar otra operación autorizada y luego exportarla;

– El régimen de importación en toma de stock, donde se importa mercadería de forma definitiva para transformarla, elaborar otra, repararla o realizar otra operación autorizada, pero al exportarla se solicita el ingreso de la misma cantidad de mercadería original (que pagó tributos y fuera exportada) sin pagar impuestos;

– El régimen devolutivo de importaciones (o draw back), donde en vez de tomar stock nuevo, se solicita la devolución de los tributos de importación abonados tras la exportación de la mercadería industrializada.

Admisión temporaria para reexportación en el mismo estado

El régimen de admisión temporaria para reexportación en el mismo estado, que establece actualmente el CAROU se mantiene igual que en el CAU, admitiendo como cancelación de la misma, que la mercadería pueda ser abandonada, previo pago de tributos a la importación.

Admisión temporaria para perfeccionamiento activo

El CAROU no deroga expresamente la Ley N° 18.184 ni el Decreto N° 505/009 que la reglamenta, y mantiene la admisión temporaria para perfeccionamiento activo y la toma de stock (ahora denominada “Reposición de mercadería”) dentro del régimen legal. Sin embargo, nada se menciona respecto al régimen devolutivo.

Como un cambio respecto a la Ley 18.184, en el caso de la reposición de mercadería, la exoneración no alcanza las tasas abonadas (lo cual antes estaba exonerado expresamente), por lo que DNA podrá exigir el repago de las mismas.

El plazo de las operaciones, al no establecerse nada expresamente, será de 18 meses perentorios y el Poder Ejecutivo podrá resolver, en casos excepcionales y debidamente justificados y acreditados, prorrogar el mismo por un nuevo plazo perentorio e improrrogable de hasta 18 meses, tal y como establece la Ley N° 18.184.

En caso de constatarse diferencias entre la mercadería importada y los subproductos, desperdicios o residuos con valor comercial, resultantes de la industrialización y que superen un 5% del valor CIF de las mercaderías importadas, la DNA podrá imponer el pago de tributos.

Se admite que la mercadería exportada regrese a territorio nacional en admisión temporaria para perfeccionamiento activo y sea exportada nuevamente sin pago de tributos cuando se deba a reparaciones gratuitas de exportaciones bajo obligaciones contractuales de garantía, que deberán ser demostradas ante la DNA, y siempre que sus defectos no estuvieran consignados en la exportación original.

Entendemos que el régimen devolutivo de importaciones o draw back no estaría derogado.

D) Depósitos aduaneros

El depósito aduanero es el régimen de importación por el cual la mercadería ingresa a determinadas áreas habilitadas, por un plazo determinado por el tipo de operación a realizar. Estas operaciones deberán ser canceladas al incluirlas en otro régimen aduanero, reembarcarlas o reexportarlas.

El CAROU amplía el régimen de depósitos que preveía el CAU para la mercadería. Cuando se ingresa mercadería para que permanezca en depósito aduanero para su posterior inclusión en otro régimen aduanero, su reembarque o reexportación, se habilitan los siguientes tipos de depósito:

– De almacenamiento, que sólo admite operaciones para facilitar su reconocimiento que no alteren su valor, estado o naturaleza;

– Comercial, que sólo admite operaciones para facilitar su comercialización que no alteren su estado o naturaleza;

– Industrial, que admite toda operación sobre la mercadería para alterar su estado o naturaleza;

– De reparación o mantenimiento; que admite toda operación con esos fines que no alteren su estado o naturaleza;

– Transitorio para exposición o similares, que permite sólo la exposición, demostración, feria o similar con autorización de la DNA;

– Logístico, que admite toda operación sobre la mercadería para alterar su estado o naturaleza mientras no modifique el origen aduanero de la mercadería, basadas en ensamblaje, montaje, mezcla, sustitución o colocación de elementos, configuración de hardware o software, etiquetado o embalado u otros fines autorizados por el Poder Ejecutivo.

El plazo máximo que una mercadería podrá mantenerse en depósito aduanero será de hasta 5 años, prorrogables.

Respecto a la custodia de la mercadería, el depositario tiene el mismo régimen que el transportista y el agente de transporte cuando existieran diferencias de más o de menos en relación con la mercadería declarada o recibida, así como por faltantes, averías, deterioros, violación de medidas de seguridad o sellos o con diferencia, pudiendo eximirse comunicando dicha situación de inmediato a la DNA y separando la mercadería en dichas condiciones.

Respecto al resto de los tributos aduaneros, se establece la solidaridad expresa de depositante y depositario.

E) Tránsito Aduanero

Por favor ver análisis en capítulo de egresos de mercadería V. 3) D).

ii) Reembarque

El reembarque es la operación de salida del territorio aduanero, bajo control de la DNA y sin el pago de tributos, de mercaderías en depósito temporal de importación o en depósito aduanero.

iii) Abandono

Se estableció bajo el CAROU un nuevo procedimiento de abandono no infraccional de mercaderías con determinadas condiciones especiales. El abandono eximirá al propietario de la mercadería de la obligación de abonar los tributos impagos de importación, salvo que se comprobase la existencia de una infracción aduanera. Este procedimiento difiere del proceso especial de abandono infraccional que se analiza más adelante, donde directamente se pasa al comiso y remate.

iv) Destrucción

La destrucción de mercaderías es la actividad realizada por la DNA de eliminación de la mercadería introducida que atente contra la moral, la salud, la seguridad, el orden público o el medio ambiente, o a solicitud de persona hábil para ello por motivos fundados, a costo del consignatario o quien posea la disponibilidad jurídica de la misma. Cuando la mercadería no pudiera ser destruida, la DNA podrá exigir el reembarque de la misma al exterior.

V. Egreso de la mercadería del Territorio Aduanero 1) Generalidades

La salida de mercaderías, medios de transporte y unidades de carga del territorio aduanero, quedan sujetos al control, vigilancia y fiscalización de la DNA.

La salida de la mercadería deberá hacerse en las horas y por los lugares habilitados por la DNA, pudiendo establecer regímenes especiales para los oleoductos, gasoductos, líneas de transmisión eléctricas o similares no previstas a fin de asegurar la fiscalización.

Se deberá presentar una declaración de salida a la DNA por el trasportista o por quien resulte responsable de dicha gestión con los datos relativos al medio de transporte, a las unidades de carga y a la mercadería transportada, no bastando el manifiesto de carga salvo que éste contenga toda la información requerida. La mercadería deberá ser descargada en el lugar de llegada tras el envío de la declaración de llegada a la DNA y la autorización de la misma para descargar.

2) Depósito temporal de exportación

La mercadería introducida a zona primaria aduanera para su exportación que no fuera cargada directamente en el respectivo medio de transporte e ingresare a un ligar habilitado a tal fin, quedará sometida a la condición de depósito temporal de exportación desde el momento de su recepción y hasta tanto no se autorizare algún régimen aduanero de exportación o se la restituyera a plaza.

En el caso del depósito temporal de exportación, el plazo máximo que una mercadería podrá mantenerse será de hasta seis meses, prorrogables por la DNA. Tras el vencimiento del plazo, aquella mercadería que no recibiera un destino aduanero diferente al depósito se considerará abandonada.

3) Destinos aduaneros de exportación

El CAROU también modifica el sistema de exportaciones, estableciendo que toda la mercadería que salga de territorio aduanero nacional deberá cumplir con un destino aduanero de salida. Estos destinos son sin perjuicio de las facultades de decomiso u otras dadas por la normativa a la DNA para la salvaguarda de la salud, la seguridad, la moralidad, el medio ambiente o el patrimonio, entre otros. La DNA podrá realizar cualquier verificación o control de la mercadería.

Los destinos aduaneros de exportación son:

A) La exportación definitiva;

B) La exportación temporaria para reimportación en el mismo estado;

C) La exportación temporaria para perfeccionamiento pasivo;

D) El tránsito aduanero.

Toda solicitud de darle a una mercadería un destino aduanero deberá ser presentada a la DNA de forma previa a la exportación de la mercadería con los datos relativos al medio de transporte, las unidades de carga y la mercadería transportada, admitiéndose el manifiesto de carga del transporte como medio hábil para ello.

A) Exportación definitiva

La exportación definitiva es la operación aduanera que implica la salida con carácter definitivo de mercadería de libre circulación en el territorio aduanero nacional previo pago de los tributos a la exportación.

Toda exportación deberá ser remitida a depósito temporal de exportación previo al despacho a destino, salvo que requieran despacho directo a destino.

B) y C) Exportación temporaria

La exportación temporaria para reimportación en el mismo estado es la contracara de la admisión temporaria para reexportación en el mismo estado, y requiere autorización del Ministerio de Economía y Finanzas para exonerarla del pago de tributos.

La exportación temporaria para perfeccionamiento pasivo es la exportación de mercadería exenta de tributos para transformarla, elaborar otra, repararla o realizar otra operación autorizada en otro territorio aduanero del exterior y luego importarla a Uruguay previo pago de los impuestos de importación definitiva sólo respecto al valor de mercadería que haya sido agregado en el exterior.

En caso de constatarse diferencias entre la mercadería exportada definitivamente y los subproductos, desperdicios o residuos con valor comercial, resultantes de la industrialización y que superen un 5% del valor CIF de las mercaderías exportadas, la DNA podrá imponer el pago de tributos a la exportación definitiva.

Se admite que la mercadería importada salga de territorio nacional en exportación temporaria para perfeccionamiento pasivo y sea importada nuevamente sin pago de tributos cuando se deba a reparaciones gratuitas de importaciones bajo obligaciones contractuales de garantía, que deberán ser demostradas ante la DNA, y siempre que sus defectos no estuvieran consignados en la importación original. Este régimen que habilita a la devolución de mercadería dañada que hubiera pagado los tributos aduaneros al exterior para reingresar nueva mercadería en buen estado al Uruguay exenta de tributos, sustituye al anticuado régimen de reparación del Decreto del 30 de mayo de 1934, que obligaba a pagar tributos por la diferencia de valor entre la mercadería dañada que salía y la mercadería en buen estado que retornaba.

D) Tránsito Aduanero

El tránsito aduanero es un régimen común a la entrada y salida de mercaderías, y consiste en la circulación, bajo control de la DNA, de mercaderías sin pago de tributos, con excepción de las tasas, en las siguientes modalidades:

– De una aduana de entrada a una aduana de salida;

– De una aduana de salida a una aduana de entrada;

– De una aduana interior a una aduana de salida;

– De una aduana interior a una aduana interior.

El tránsito no podrá interrumpirse desde el origen al destino, salvo causas de caso fortuito o fuerza mayor, debiéndoselo comunicar de inmediato a la DNA, la cual podrá disponer medidas para salvaguardar la mercadería. Todo tránsito deberá realizarse con los sellos, precintos o marcas identificativas intactas, y se cancelará con la llegada a destino sin que la mercadería haya sido utilizada.

En caso de diferencias entre la carga en salida y la carga en destino, cuando hubiera menos en destino la DNA podrá presumir la importación definitivo exigiendo todos los tributos respectivos, multas y recargos. En caso de más mercadería en destino que en salida, la DNA aplicará sanciones. Se admite la prueba en contrario de la presunción.

Se establece la responsabilidad conjunta del declarante, el transportista, el agente de transporte y de quien tuviera la disponibilidad jurídica de la mercadería por cualquier cosa en relación al tránsito.

VI. Consulta

El CAROU habilitó un procedimiento de consulta a la DNA similar al actualmente aplicado por el Código Tributario para la Dirección General Impositiva y el Banco de Previsión Social.

Todo titular de un derecho o interés directo y personal podrá realizar una consulta a la DNA sobre la aplicación de la legislación aduanera, sin que implique suspensión de plazos u obligaciones. La DNA deberá expedirse en un plazo de 30 días hábiles desde la presentación de la consulta, y su respuesta será de carácter vinculante para la misma. Toda modificación de criterio posterior deberá ser notificada, y sólo tendrá efectos para el futuro tras la notificación

En caso que, vencido el plazo para contestar la DNA no lo hiciera, no podrá aplicarse sanción al consultante siempre que la consulta hubiera sido presentado con 30 días hábiles de anticipación al vencimiento del plazo de la obligación a la que se aplicará el criterio.

VII. Régimen Infraccional En el Título XIII del CAROU se establece el régimen infraccional aduanero. Esta es una de las innovaciones respecto a la legislación vigente, ya que las infracciones aduaneras se encontraban hasta la fecha reguladas en diferentes normas, aprobadas en diferentes momentos históricos, lo que hacía difícil su aplicación armónica. Ahora el CAROU incorpora un cuerpo orgánico que regula todas las infracciones aduaneras bajo los mismos principios y procedimientos, con el fin de dar certeza jurídica a los operadores.

Entre los cambios relevantes en el nuevo régimen, se encuentra la adopción de un criterio de imputación de responsabilidad subjetiva sobre la objetiva que primaba hasta el momento, más allá de los intentos que realizaba la doctrina y jurisprudencia para evitar los excesos a los que conducía una interpretación mecánica del régimen. De esta manera, y salvo para los casos de infracciones de contravención y diferencia como veremos más adelante, las infracciones aduaneras pasan a imputarse a título de culpa o dolo; y podrán reducirse hasta en un 50% en caso de que se pruebe haber actuado con culpa. Téngase presente que el anterior régimen consagraba que no era admisible ninguna excusa fundada en la buena fe, en el error propio o ajeno, o en la falta de intención de dañar o perjudicar al Fisco. Así, se sancionaba de la misma manera a quien actuaba de manera involuntaria, a quien actuaba con negligencia (culpa) y a quien cometía el ilícito intencionalmente (dolo).

Otra innovación importante del Código, es que permite a la DNA realizar acuerdos de pago con los contribuyentes en caso de infracción, incluso estando el proceso en trámite, los cuales podrán celebrarse hasta tanto (en dichos casos) exista sentencia de condena en primera instancia. En el régimen anterior, habiendo proceso pendiente, aun cuando el infractor hubiere reconocido el hecho infraccional y tuviere intención de regularizar su situación, debía necesariamente aguardar las resultancias del mismo, sin que la Administración estuviera facultada para realizar acuerdos previo a la sentencia de condena.

Ahora, el CAROU habilita a la DNA a realizar acuerdos de pago con sus contribuyentes en las siguientes condiciones: i) cuando los mismos se relacionen con los tributos y multas determinadas por la Administración, y su monto no pueda determinarse con exactitud; ii) por ellos no se liberará al contribuyente de la obligación de denunciar y abonar los tributos adeudados que no sean parte de los mismos; iii) la DNA puede en estos casos conceder prórrogas y facilidades cuando considere que hay causas que impidan el normal cumplimiento de la obligación, y las mismas no excedan el plazo de 36 meses; iv) en estos casos, se labrara un acta de acuerdo, donde se deje constancia de la o las operaciones aduaneras involucradas, de las normas incumplidas y de la liquidación de tributos y sanciones; y v) el administrador deberá comparecer a dicha acta con asistencia letrada y, si lo estimare necesario, con contador público o despachante de aduana o ambos.

Las infracciones aduaneras recogidas en el CAROU son las siguientes: i) contravención; ii) diferencia; iii) defraudación; iv) defraudación de valor; v) abandono infraccional; vi) desvío de exoneraciones; y vii) contrabando.

1) Infracciones

i) Contravención

La infracción de contravención es residual, aplica siempre que no se haya constituido otra infracción aduanera distinta. Se configura por la violación de leyes, decretos o reglamentos que establezcan deberes formales respecto a los procedimientos aduaneros. Se configura la misma por el solo hecho de incumplir los deberes referidos, sin que se requiera dolo (intención) o culpa (negligencia). Los responsables por dicha infracción serán los despachantes de aduana, depositarios, operadores portuarios, transportistas, titulares de las mercaderías objeto de los procedimientos, y cualquier otra persona vinculada a la actividad aduanera si incumplió tales deberes. La sanción se fijará entre 400 y 4000 unidades indexadas (U.I)

ii) Diferencia

La infracción de diferencia se configura cuando al momento del control aduanero se constata que, si se hubiese considerado la declaración del solicitante, se hubiera perjudicado al Fisco en la percepción de la renta fiscal; o en la concesión de beneficios o incentivos económicos o tributarios superiores al que el declarante tendría derecho si hubiere efectuado su declaración en forma adecuada. En estos casos, además del pago de los tributos correspondientes, se sanciona al infractor teniendo en cuenta la modalidad de operación de importación o de exportación que se trate, estableciéndose una multa por el valor de los tributos por los que se hubiese perjudicado al Fisco o por el valor del excedente en aduana, según sea el caso. La fijación de la diferencia, admite una tolerancia del 5% de la unidad de medida utilizada (ej.: cantidad, peso), que libera de la sanción.

iii) Defraudación

La infracción de defraudación se configura por toda acción u omisión, en violación de leyes, decretos o reglamentos, que se traduzca o pudiese traducirse en un perjuicio al Fisco en la percepción de renta fiscal o en la concesión de beneficios económicos o tributarios, siempre que no se haya configurado otra infracción. La sanción será de una multa del valor del doble del perjuicio sufrido o que hubiese sufrido la Administración, sin perjuicio del pago de los tributos correspondientes.

iv) Defraudación de valor

Configura la infracción de defraudación de valor, toda declaración aduanera que distorsione el valor en aduana de las mercaderías, en perjuicio de la renta fiscal. La sanción será de una multa del doble de valor de dichos tributos adeudados, sin perjuicio del pago de los mismos.

Respecto a las infracciones de defraudación y defraudación de valor, el CAROU introduce un elenco de presunciones relativas (admiten prueba en contrario) respecto a la intención de defraudar.

v) Abandono infraccional

Se consideraran en abandono infraccional: i) las mercaderías abandonadas u olvidadas que hagan presumir la preparación de un contrabando; y ii) las mercaderías abandonadas por los conductores de medios de transporte o que hayan sido aprehendidas como consecuencia del control aduanero y no puedan ser identificados los responsables. La constatación de esta infracción implicará el comiso de la mercadería.

vi) Desvío de exoneraciones

Se configura la infracción de desvío de exoneraciones, cuando se cambia el destino de mercaderías amparadas por algún tipo de exoneración, sin contar con la autorización previa de la autoridad competente o sin la reliquidación o pago de los tributos correspondientes. La sanción para esta infracción, será de una multa por el valor del doble de los tributos exonerados, sin perjuicio del pago de los mismos.

vii) Contrabando

Configura la infracción de contrabando, toda acción que tenga por objeto la entrada o salida a mercadería del territorio aduanero, de forma clandestina o violenta, o sin la documentación correspondiente, que pueda significar un pérdida de renta fiscal o la violación de los requisitos esenciales para la importación o exportación definitiva. La infracción se sanciona con el comiso de la mercadería y del medio de transporte que conduzca la mercadería en el momento de constatación de la infracción si el propietario tuviese responsabilidad en el hecho; con el pago del doble de los tributos que hubieran correspondido a la operación; con una multa del 20% del valor de aduana de la mercadería; y con las costas y costos del proceso.

El texto consagra un listado amplio de presunciones simples de situaciones de contrabando que admitirán prueba en contrario.

Como novedad, el CAROU regula expresamente a la figura de la receptación de contrabando. Esto significa que se le tipificará la infracción, y se le aplicarán las respectivas sanciones, a aquél que adquiera, reciba o posea mercadería con el fin de comercializarla o industrializarla, a sabiendas o debiendo haber sabido que ésta fue objeto de la infracción. Se presume que la persona sabía o debía saber que la mercadería fue objeto de contrabando, cuando no posea respecto de la mercadería, comprobante de pago de los tributos, de su fabricación nacional o de su adquisición en territorio aduanero.

2. Responsables

El CAROU amplia y clarifica quienes son los responsables por las infracciones aduaneras y por el pago de las sanciones pecuniarias. Son responsables por las infracciones aduaneras: i) el autor; ii) el coautor y iii) el cómplice, consagrándose la responsabilidad solidaria en el caso de pluralidad de infractores. Para el caso de que un mismo hecho diera lugar simultáneamente a la tipificación de más de una infracción aduanera, se aplicará aquella de mayor sanción. Por otro lado, se establece que se aplicará a la tentativa de las infracciones, las mismas sanciones que a su consumación. Téngase presente que aquél que tenga la disponibilidad jurídica de la mercadería, también es considerado responsable solidario del pago de las sanciones pecuniarias.

Respecto a los despachantes de aduana, e independientemente de su eventual responsabilidad por la infracción aduanera, se establece que serán solidariamente responsables por el pago de la sanción pecuniaria junto con el remitente, el consignatario, el importador, el transitador, el exportador o la persona que tenga la disponibilidad jurídica de la mercadería. Se introducen excepciones a lo anterior, en donde el despachante queda exento de responsabilidad, por ejemplo en el caso de la infracción de defraudación de valor, cuando la misma no le sea imputable, lo que está en consonancia con el principio de imputación de responsabilidad subjetiva que ha recogido el CAROU.

Se establece también, la responsabilidad solidaria de las personas físicas o jurídicas respecto a las infracciones cometidas por sus apoderados o dependientes en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, se prevé la responsabilidad solidaria de los directores, administradores, y representantes legales y voluntarios de las personas jurídicas, que no procedan con la debida diligencia en sus funciones, en términos similares a los previsto en el Código Tributario. Esta responsabilidad, salvo que se hubiera actuado con dolo, se limita al valor de los bienes que éstos administraren o dispusieren. Este es un cambio importante, en la medida que antes se consagraba una responsabilidad objetiva por lo que la modificación nos parece muy positiva.

El CAROU incorpora la figura de la auto-revisión, la que establece que si el declarante constata que existió una diferencia entre la declaración de mercadería efectuada y la efectivamente librada, que pueda dar origen a una infracción aduanera, debe comunicarlo por escrito a la DNA, recibiendo como sanción una multa muy inferior a la que correspondería si la infracción fuera constatada por la DNA. Entendemos que esta solución está basada en el criterio de imputación de responsabilidad subjetiva adoptado en el CAROU. Para que proceda la auto-revisión debe ocurrir lo siguiente: i) que no hubiera mediado comunicación de la DNA notificando al declarante el inicio de una investigación o inspección sobre dicha operación, y ii) que no hubieran pasado más de 30 días hábiles desde el libramiento de la mercadería.

Adicionalmente, téngase en cuenta que la DNA puede exigir garantías si se pretende el libramiento de mercaderías sujetas a controversias aduaneras o con declaraciones admitidas sin la totalidad de la información, pudiendo ser garantizada con dinero en efectivo, fianza bancaria, seguros u otra modalidad habilitada.

Por último, se exonera de responsabilidad en materia de infracciones aduaneras a los entes autónomos y servicios descentralizados que no sean del dominio comercial e industrial, y a los establecimientos públicos y reparticiones del Estado y de las Intendencias, sin perjuicio de las sanciones que se pueden aplicar a los despachantes y/o funcionarios intervinientes.

Prescripción

Se estipula que el plazo de prescripción de las acciones por infracciones aduaneras y para reclamar el pago de tributos, multas y demás prestaciones pecuniarias cobrados de menos por la DNA, es de 5 años contados desde la consumación del hecho que las motiva. Dicho plazo se interrumpe por: i) notificación de la resolución del organismo competente, de la que resulte un crédito contra el sujeto pasivo; ii) reconocimiento por parte del deudor; iii) cualquier pago o consignación de la deuda; iv) denuncia judicial; y v) emplazamiento judicial.

El plazo para reclamación de los particulares en relación a las operaciones y destinos aduaneros prescribe a los 2 años de consumado el hecho que las motive.

3) Proceso Infraccional Aduanero

i) Jurisdicción y Competencia

El conocimiento de los asuntos relativos a infracciones aduaneras corresponderán a los Juzgados Letrados de Primera Instancia del Interior con competencia en materia aduanera y a los Juzgados Letrados de Aduana en los departamentos de Canelones y de Montevideo. A su vez, conocerán los Tribunales de Apelaciones en lo Civil en segunda instancia y la Suprema Corte de Justicia en el recurso de casación, si correspondiere.

No obstante lo anterior, los asuntos jurisdiccionales cuya cuantía no exceda de 40.000 UI (aproximadamente $ 115.000 a la fecha) se sustanciarán en instancia única ante los Juzgados Letrados de Primera Instancia del Interior con competencia en materia aduanera y ante los Juzgados Letrados de Aduana en los departamentos de Canelones y de Montevideo. De esta manera, se deroga la actual competencia de la DNA en asuntos de menor cuantía.

La excepción también está dada por la infracción de contravención, cuyo procedimiento será tramitado y resuelto por la DNA, y contra el cual podrán interponerse los recursos administrativos previstos en el artículo 317 de la Constitución de la República así como deducirse, oportunamente, la acción de nulidad prevista en el artículo 309 de la misma ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

El derecho de acusar o demandar (así como de desistir en cualquier etapa del proceso) pertenece de manera exclusiva al Ministerio Fiscal, integrado por los Fiscales Letrados Nacionales de Aduanas y de Hacienda en Canelones y en Montevideo o por los Fiscales Letrados Departamentales de la respectiva jurisdicción. Por lo tanto, la intervención de los denunciantes se limita a la posibilidad de ofrecer pruebas durante la etapa de manifiesto, según se analiza más adelante.

ii) Procedimientos

El proceso de conocimiento por infracciones aduaneras se compone de las siguientes etapas: presumario; sumario; plenario; y ejecución. De esta manera, se mantiene la estructura procesal consagrada en el régimen anterior y que se asemeja a la de nuestro actual proceso penal.

El proceso se inicia mediante la presentación de una denuncia, la cual podrá ser realizada por toda persona que tenga conocimiento de la misma, tanto ante la DNA o ante la autoridad judicial o policial. Un aspecto importante es que, en ningún caso, los denunciantes podrán ser condenados en las costas y costos del proceso.

Ante la denuncia, la autoridad judicial interviniente podrá disponer las medidas cautelares, provisionales o anticipadas que estime necesarias para garantizar el pago de tributos, multas y demás adeudos. No obstante ello, se reimplanta el instituto de la entrega anticipada al denunciado de los bienes detenidos y/o incautados, bajo garantía.

Si la autoridad judicial no dispusiera otras diligencias indagatorias gracias a sus poderes de instrucción (y que son los mismos que la ley acuerda a los tribunales penales), ésta deberá convocar a la audiencia indagatoria a fin de proceder a tomar declaración a los denunciados. Cumplida esta etapa y si existieren motivos suficientes, la autoridad judicial deberá disponer la instrucción de sumario indicando las personas que quedaran afectadas al proceso en calidad de denunciantes o de denunciados, calificar la infracción aduanera que pudiera configurar y pronunciarse acerca de las medidas cautelares que se hubieran dispuesto.

Luego de diligenciada la prueba, se dará traslado al Ministerio Fiscal para que interponga demanda de acusación o pida la clausura del proceso. En caso de que solicite la clausura del proceso, la autoridad judicial deberá decretarla sin más trámite. En caso de que interponga la demanda, se dará traslado a los acusados para su contestación. Finalmente, la autoridad judicial dictará su sentencia. El Código no establece el plazo para interponer recurso de apelación contra la sentencia, nosotros entendemos que es aplicable el plazo de 15 días hábiles previsto en el CGP.

Una vez que exista sentencia de condena pasada en autoridad de cosa juzgada, las actuaciones pasarán a la DNA y a la Dirección General Impositiva a efectos que realicen la liquidación de los tributos y demás adeudos que pudieran corresponder. De no abonarse de manera voluntaria, el Ministerio Fiscal solicitará las medidas de ejecución tendientes a efectivizar el pago de los adeudos liquidados, entre los cuales se incluyen la de solicitar el embargo genérico y/específico de los bienes del ejecutado u objeto del comiso, u otras medidas que estime corresponder.

Finalmente, los bienes objeto del comiso así como otros bienes propiedad del ejecutado que puedan ser denunciados a los efectos del pago de los adeudos liquidados, serán objeto del remate.

El Código establece a texto expreso que sólo serán apelables una serie de resoluciones judiciales, y dispone que en todo lo no previsto en ella, regirán las disposiciones del Código General del Proceso en lo que les fuere aplicable y en cuanto sea compatible.

iii) Procedimientos especiales

Existe un proceso especial en material de abandono infraccional, disponiendo que la persona que hallare mercadería abandonada en presunta infracción aduanera deberá dar cuenta a la autoridad competente y poner la misma a disposición. Una vez recibida la denuncia, el Juez procederá al comiso de la mercadería y, con noticia del Ministerio Fiscal, dispondrá su remate.

También se establece un procedimiento en sede administrativa para el caso de constatarse una presunta infracción aduanera de diferencia o defraudación previa a libramiento de la mercadería. En tal caso, si hubiera reconocimiento de la infracción por parte del declarante, quedará concluida toda la indagatoria y la DNA determinará el monto de los tributos y la multa a imponer. Si hubiera discrepancias en cuanto al reconocimiento de la infracción, se levantará un acta donde se dejará constancia de dichas discrepancias y el declarante podrá retirar la mercadería en presunta infracción, pagando los tributos por lo declarado. Si correspondiere, se elevarán las actuaciones ante la autoridad judicial en un plazo no mayor a 3 días.

Para aquella mercadería en presunta infracción aduanera detenida con posterioridad a su libramiento o donde el libramiento no hubiera existido por falta de declaración, se deberá labrar un acta e incautar la mercadería y/o nombrar depositario. Cumplido lo anterior, se enviará el acta a la autoridad judicial, en un plazo no mayor a 10 días, conteniendo información acerca de: i) el estado de la mercadería y su calidad de nueva o usada; ii) su valor de aduana; iii) los tributos correspondientes; y iv) la liquidación de las eventuales multas que corresponderían en caso de verificarse infracción.

4) Delitos aduaneros

El CAROU mantiene el delito de contrabando, el cual se sigue remitiendo a la infracción aduanera en cuanto a su tipificación, pero ya no en cuanto su sanción, y además incorpora una serie de atenuantes y agravantes del tipo; y por otro lado se incluye un nuevo delito de defraudación aduanera.

i) Contrabando

Comete el delito de contrabando quien ejecuta los hechos tipificados en la infracción aduanera. Se establece una sanción que será tres meses de prisión a seis años de penitenciaría; y para el caso que los hechos cometidos fueren susceptibles de generar una pérdida de renta fiscal superior a los 5.000.000 UI, la misma será de dos a seis años de penitenciaría. A estos efectos, se sumarán las eventuales pérdidas fiscales que pudieren haberse ocasionado, en los casos en que los actos o hechos objeto del delito se hayan realizado sobre más de una operación similar.

Respecto al delito de contrabando se prevén como circunstancias atenuantes de la pena, en cuanto disminuyen la misma de un tercio a la mitad: i) que el mismo haya recaído sobre cosas de poco valor; ii) para uso o consumo directo del tenedor o su familia; o iii) para atender una necesidad (fuera del caso del “estado de necesidad” del artículo 27 del Código Penal).

Asimismo, se prevén como circunstancias agravantes especiales de la pena, en tanto elevan el mínimo de la misma a dos años de penitenciaría: i) cuando se cometiere por fuera de las zonas aduaneras o de jurisdicción aduanera o por puntos no autorizados; ii) si se cometiere por tres o más personas, o utilizando medios de conducción o transporte, propios ajenos, especialmente destinados a la comisión del delito o disponiendo de cualquier otro medio que, por su costo, volumen o circunstancias semejantes, demuestren la disponibilidad de adecuados recursos para la consumación del delito; iii) la habitualidad y reincidencia específicas y el concurso de delitos; iv) la calidad de funcionario público o la condición de usuario de zonas francas o la dedicación al comercio, a la importación o exportación o al despacho de mercaderías en aduanas u oficinas relacionadas con estas; v) la calidad de jefe o promotor en caso de pluralidad de agentes; y vi) cuando se realice con el objeto de introducir ciertos elementos que atente contra la paz o la salud pública (ej. armas, narcóticos).

ii) Defraudación aduanera

Comete delito de defraudación aduanera, el que directamente o por interpuesta persona, ejecutare actos fraudulentos, tendientes a distorsionar, falsear, u ocultar el valor en aduana, el origen o la clasificación de las mercaderías objeto de las operaciones aduaneras, con la intención de obtener, para sí o para un tercero, un beneficio indebido a expensas de los derechos del Estado a la percepción de la renta fiscal. A estos efectos se considera fraude, todo engaño u ocultación que sea susceptible de inducir a la DNA a reclamar o a aceptar importes menores a los correspondientes o a otorgar franquicias indebidas.

Se establece al respecto la pena de seis meses de prisión a seis años de penitenciará. Asimismo se prevé que el delito se perseguirá a instancia de la DNA, debiendo mediar resolución fundada.

Finalmente, se establece expresamente la independencia de la acción penal respecto a la acción fiscal.

5) Junta de Clasificación

El Código ha reformulado la Junta de Aranceles prevista en la legislación anterior, ajustando sus cometidos y funciones, y cambiando su nombre a Junta de Clasificación.

Ahora, la Junta de Clasificación tendrá como cometidos en materia de clasificación arancelaria: i) clasificar las mercaderías cuando le sea requerido de acuerdo por lo dispuesto por la normativa vigente; ii) emitir criterios de clasificación; iii) asesor al Director Nacional de Aduanas y al Ministerio de Economía y Finanzas; iv) actuar como perito cuando se lo requiera la jurisdicción competente; v) dictaminar en los expedientes de consultas previas; y vi) dar cumplimiento a otros cometidos en materia de clasificación arancelaria que le asigne el Poder Ejecutivo.

Los criterios de clasificación que emita el órgano, se aplicarán obligatoriamente con carácter general desde la fecha en que sean publicados en la DNA, y se mantendrán vigentes mientras no se proporcione al Cuerpo Permanente de la Junta de Clasificación, nuevos elementos de juicio que permitan su reconsideración, para que ésta los modifique.

VIII. Vigencia Más allá de la vigencia general señalado al principio de este informe, el Código dispone que los procedimientos establecidos en ella se aplicarán a los asuntos en trámite siempre que no signifique retrotraer etapas ya cumplidas por el procedimiento anterior. Asimismo, se establece que no regirán para los recursos interpuestos ni para las diligencias ni plazos que hubieran tenido principio de ejecución o empezado a correr antes de la entrada en vigencia del Código.

Por último, se dispone que las dependencias de la DNA remitirán al Juzgado competente los expedientes en trámite que tengan en su conocimiento, dentro de los 30 días de entrada en vigencia del Código.